Esas Sayısı: 1995/24

Karar Sayısı: 1995/52

Karar Günü: 28.9.1995

Resmi Gazete Tarihi: 11 Haziran 1998

Resmi Gazete Sayısı: 23369

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Onuncu Dairesi

İTİRAZIN KONUSU: 4.12.1984 günlü, 3096 sayılı "Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun"un 9. maddesinin, Ek Madde 1'in (b) bendinin ve Ek Madde 6'nın Anayasa'nın 2., 5., 7., 161., 172. ve 173. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY

Danıştay Onuncu Dairesi; tüketilen elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli üzerinden hesaplanan %10 Toplu Konut Fonu kesintisinin 10.5.1992 gün ve 92-3019 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı'yla sıfıra indirilmesine karşın, 1.1.1991'den 30.9.1992'ye kadar Türkiye Elektrik Kurumu Genel Müdürlüğü'ne aktarılmayan Toplu Konut Fonu aylık gelirlerinin Elektrik Enerjisi Fonu gelir hesabına aktarılması ve 1.10.1992 gününden başlamak üzere şirketlerin tüketecekleri elektrik enerjisinin satış bedeli içinde bulunan %10'luk payın aynı hesaba yatırılmasına ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın 28.9.1992 günlü, 1711 sayılı işlemi ile bunun dayanağını oluşturan 18.9.1992 günlü, 1632 sayılı işleme karşı açılan davada, elektrik enerjisinin satış bedeli içindeki %10 oranındaki fon kesintisinin dayanağını oluşturan 3096 sayılı Yasa'nın 9. ve Ek Madde 6 ile Ek Madde 1'in (b) bendinin Anayasa'nın 2., 5., 7., 161., 172. ve 173. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

II- İTİRAZIN GEREKÇESİ

Başvuru kararının gerekçesi şöyledir:

"Temsa Termo Mekanik Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi vekili Av. Volkan Balatlıoğlu tarafından Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığına karşı açılan davada; tüketilen elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli üzerinden hesaplanan %10 oranındaki Toplu Konut Fonu kesintisinin 10.5.1992 tarih ve 92-3019 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla sıfıra indirildiği 1.1.1991 tarihinden 30.9.1992 tarihine kadar Türkiye Elektrik Kurumu Genel Müdürlüğüne aktarılmayan Toplu Konut Fonu aylık gelirlerinin "Elektrik Enerjisi Fonu Gelir Hesabına" aktarılması 1.10.1992 tarihinden başlatılmak üzere, şirketlerin tüketecekleri elektrik enerjisinin satış kilovat-saat bedeli içerisinde bulunan %10 luk payında aynı hesaba yatırılmasına ilişkin 28.9.1992 tarih ve 1711 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı işleminin ve dayanağı 18.9.1992 tarih ve 1632 sayılı işlemin iptali istenilmektedir.

Elektrik Enerjisi Fonu, Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkındaki 3096 sayılı Yasayla eklenen ek 1. madde ile, bu kanunun uygulanmasıyla ilgili araştırma geliştirme, etüt, proje, denetim faaliyetleriyle, kurulacak tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrar sağlamak amacıyla Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı nezdinde tüzel kişiliği haiz olarak kurulmuştur.

3096 sayılı Yasanın anılan ek 1. maddesinin (b) bendinde ise "elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" oluşturulan fonun kaynakları arasında sayılmıştır. Aynı Yasanın 9. maddesinde ise enerji tarifelerinin görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının onayı ile yürürlüğe gireceği, tarifelerin tespitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı, garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanmasının esas alınacağı, görevli şirketler ile üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında bu satışların miktar ve şartlarını tanzim eden ve bir yıldan fazla süreli olabilen sözleşmeler yapılması ve bu sözleşmelere tarifeler ile ilgili özel hükümler konulmasının Bakanlar Kurulu Kararı ile mümkün olduğu, belirtilmiştir.

3911 sayılı Kanunun 13.8.1993 tarihli 513 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen ve 22.2.1994 tarihli 3974 sayılı Yasa ile aynen kabul edilen ek 2. maddesi son fıkrasında; elektrik enerjisi dağıtımı alanında faaliyet gösteren kamu ve özel sektör kuruluşlarının Elektrik Enerjisi Fonu'nda toplanmak üzere sektör alt yapı giderlerine katkı paylarını, bunların enerji satış tarifelerinin %10'u geçmeyecek şekilde tespite Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı yetkili kılınmışsa da dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte anılan düzenleme mevcut olmadığı gibi bu yeni düzenleme ile 3096 sayılı Yasa da bir değişiklikte yapılmadığından, kurulumuzca, dava konusu işlemin şirketlerin tüketecekleri elektrik enerjisinin satış kilovat saat bedeli içerisinde %10 luk payın elektrik enerjisi fonuna yatırılmasına ilişkin bölümünün dayanağı olan 3096 sayılı Yasanın 9. maddesinin, ek 1. maddesi (b) bendinin ve fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususların Bakanlar Kurulunca çıkartılacak yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin ek 6. maddesinin Anayasaya uygunluğunun incelenmesi gerekli görülmüştür.

Ülkemizde elektrik üretim, dağıtım ve ticareti Türkiye Elektrik Kurumu ile elektrik üretim, iletim, dağıtım ve ticareti ile görevlendirilen 3096 sayılı Yasa şirketlerce gerçekleştirilebilmektedir.

Elektrik enerjisi satış tarifeleri de, görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının onayı ile yürürlüğe girmekte; yürürlüğe girecek olan tarifelerin tespitinde ise, hangi unsurların esas alınacağı hem 3096 sayılı Yasanın 9. maddesinde hem de 3154 sayılı Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 2. ve 28. maddelerine dayanılarak çıkartılan Elektrik Tarifeleri Yönetmeliğinde yer almaktadır.

3096 sayılı Yasanın 9. maddesinde, kuruluş amacına yukarıdaki değinilen Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak payın tarifelerin tespitinde esas alınacağı öngörüldüğü gibi, Elektrik Tarifeleri Yönetmeliğinde de; fonlar elektrik işletmesi giderleri arasında sayılarak 15. maddesinde tarife hesabında gözönüne alınmamış olan fonların Türkiye Elektrik Kurumu veya şirketler tarafından ayrıca faturalara ilave edileceği belirtilmiştir.

Aktarılan düzenlemeden, elektrik enerjisi satış tarifesi içerisinde yer alan elektrik enerjisi fon payının abonelerden tahsil edildiği ve bu haliyle ek mali yüküm niteliği taşıdığı anlaşılmaktadır.

Anayasa Mahkemesi kararlarında belirtildiği gibi, kamu harcamalarının yıllık bütçelerle yapılması esas olup; yıllık bütçenin sınırlı olanakları ve kendisine özgü bürokrasisi içinde çözümlenemeyecek veya uzun sürede çözümlenecek önemli sorunlara köklü ve kalıcı çözümler getirmek amacıyla Anayasanın 161. maddesiyle yıllık bütçeler dışında kamu harcamaları için yasal düzenleme yapılmasına olanak tanınmıştır. Böyle bir düzenleme içerisinde, yıllık bütçe dışında gerçekleştirilecek kamu harcamalarının kaynaklarının da belirleneceği açıktır. Ancak bu halde, gelirin kaynağının yanında, gelirin bu kaynaktan hangi oranlarda elde edileceğinin de gösterilmesi gereklidir.

Her ne kadar Anayasanın 161. maddesinde, Anayasanın 167. maddesinin son fıkrasında olduğu gibi ...ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebileceği yolunda açık ve ayrık bir kural yer almamakta ise de; amaçları nedeniyle bütçe dışı harcamalar gerektiren kamu hizmetine kaynak oluşturan fon gelirinin elde edilmesinde yukarıda değinildiği gibi ek mali yükümlülüğün yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırları içerisinde Bakanlar Kurulu Kararıyla düzenleme yapılabileceğinin kabulü gerekir. Aksi halde, yıllık bütçenin sınırlı olanakları içerisinde uzun sürede çözümlenemeyecek sorunların süratle çözümlenebilmesine olanak sağlamak amacıyla bağdaştırılamaz.

Yasayla oluşturulan fon gelirinin elde edilmesine konu işlemlere göre alt ve üst sınırı belirlenmeksizin ortaya çıkartılacak olan ek mali yükümlülüğün her an değişebilir miktarda kamu hizmetinden faydalananların üzerinde bırakılmasının kamu yararı içermediği, kişilerin belirsiz mali külfetler altında bırakılabilecek olmasının genel bir huzursuzluk yaratacağı açıktır.

Anayasanın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyetinin hukuk devleti olduğu hüküm altına alınmıştır. 5. maddesinde, sosyal hukuk devleti olarak devletin temel amaç ve görevleri sayılmıştır. Anayasanın 7. maddesinde ise, Yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu bu yetkinin devredilemeyeceği hükmü yer almıştır.

Bütün organları üzerinde hukukun mutlak egemenliğe sahip olduğu, yasa koyucunun faaliyetlerinde Anayasa ve hukukun üstün kuralları ile bağlı bulunduğu hukuk devletinde yasaların çıkartılması için kamu yararına bulunması şarttır. Hukuk devletinin bir diğer gereği de konulacak kurallarda adalet ve hakkaniyet ölçülerinin gözönünde tutulması, kuralların açık ve belirgin olmasıdır.

Yukarıda belirtildiği üzere, kamu hizmetinin yürütülmesinin kaynağı fon gelirinin elde edilmesinde, gelirin hangi işlem üzerinden hangi oranlarda elde edileceği bir yasama faaliyetini içermekte, böyle bir düzenleme yapılmaksızın bu gelirin belirlenmesinin Bakanlar Kuruluna ya da yürütme içinde diğer birime bırakılmış olması ise kuvvetler ayrılığı ilkesinin doğal sonucu olan Anayasanın 7. maddesi hükmü ile de bağdaşmamaktadır.

Devletin, Anayasanın 172. ve 173. maddeleri gereği tüketicileri koruyucu ve aydınlatıcı ve yine esnaf ve sanatkarları koruyucu ve destekleyici tedbirler alması görevi aynı zamanda Anayasanın 5. maddesiyle belirtildiği gibi sosyal hukuk devletinin gereğidir. Bu haliyle, elektrik üretim, dağıtımı biçimindeki kamu hizmetinden faydalanan, üretilen elektrik enerjisinin tüketicisi olan abonelerin kamu giderlerine katılımında, üzerlerine bırakılan ek mali yükümün niteliğinin ve miktarın açıkça belirtilmesi gereklidir.

Açıklanan nedenlerle, 3096 sayılı Yasanın 9., ek 6. ve ek 1. maddesi (b) bendinin Anayasanın 2., 5., 7., 161., 172. ve 173. maddelerine aykırı olduğu kanısına ulaşıldığından, anılan Yasa hükümlerinin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, davanın Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar geri bırakılmasına 21.3.1995 tarihinde oybirliğiyle karar verildi."

III- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralları

3096 sayılı Yasa'nın itiraz konusu 9. maddesiyle Ek Madde 1'in (b) bendi ve Ek madde 6 şöyledir:

1- "Madde 9- Enerji tarifeleri, görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığının onayı ile yürürlüğe girer.

(Değişik: 7/3/1990-3613/2 md.) Tarifelerin tespitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanması esas alınır.

Görevli şirketler ile üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında bu satışların miktar ve şartlarını tanzim eden ve bir yıldan fazla süreli olabilen sözleşmeler yapılması ve bu sözleşmelere tarifeler ile ilgili özel hükümler konulması; Bakanlar Kurulu Kararı ile mümkündür."

2- "Ek Madde 1- (Ek: 7/3/1990-3613/3 md.)

b) Elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar."

3- "Ek Madde 6- (Ek: 7/3/1990-3613/3 md.)

Fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususlar Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."

B- Dayanılan Anayasa Kuralları

Dayanılan Anayasa kuralları şunlardır:

1- "MADDE 2.- Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir."

2- "MADDE 5.- Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır."

3- "MADDE 7.- Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez."

4- "MADDE 161.- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.

Mali yıl başlangıcı ile genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağı ve uygulanacağı kanunla belirlenir.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."

5- "MADDE 172.- Devlet, tüketicileri koruyucu ve aydınlatıcı tedbirler alır, tüketicilerin kendilerini koruyucu girişimlerini teşvik eder."

6- "MADDE 173.- Devlet, esnaf ve sanatkarı koruyucu ve destekleyici tedbirleri alır."

C- İlgili Anayasa Kuralları

Konuyla ilgili görülen Anayasa'nın 73. maddesi şöyledir:

"Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, maliye politikasının sosyal amacıdır.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir."

IV- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince Yekta Güngör ÖZDEN, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN, Sacit ADALI, Ali HÜNER ve Lütfi F. TUNCEL'in katılmalarıyla 7.6.1995 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, oybirliğiyle karar verilmiştir.

V- SINIRLAMA SORUNU

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, Yasa'nın 9. maddesinin, Ek Madde 1'in (b) bendinin ve Ek Madde 6'nın iptalini istemiştir.

Yasa'nın 9. maddesinin birinci fıkrasında, enerji tarifelerinin yürürlüğe giriş biçimi, ikinci fıkrasında enerji tarife tespitinde esas alınacak unsurlar; üçüncü fıkrasında da üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında yapılacak sözleşmelerle ilgili konular yer almaktadır. Mahkeme, ikinci fıkrada tarife tespitinde esas alınacak unsurlar arasında sayılan "Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı"na itiraz ettiğinden maddenin esas incelemesinin de bununla sınırlı olarak yapılmasına; 6. maddede ise fonun gelirleri, giderleri ve yönetimiyle ilgili tüm konuların yönetmelikle düzenleneceği öngörüldüğünden bunun da Ek madde 1'in (b) bendindeki "Elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" yönünden incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

VI- ESASIN İNCELENMESİ

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen Yasa kuralları ile dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- İtiraz Konusu Kuralların Anlam ve Kapsamı

3096 sayılı Yasa'ya 3613 sayılı Yasa ile eklenen Ek Madde 1'de, "Elektrik Enerjisi Fonu" adı altında bir fon kurulması öngörülmektedir. Fonun amacı, 3096 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili araştırma yapmak, kurulacak olan tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrar sağlamaktır. Fon, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı nezdinde oluşturulan tüzelkişiliğe sahip bir kuruluştur. Ek Madde 1'in (b) bendinde "elektrik enerjisi satış tarifelerinden ayrılacak paylar" fonun gelirleri arasında sayılmıştır.

Yasa'nın 9. maddesinde enerji satış şartları ve tarife esasları düzenlenmektedir. Buna göre, enerji tarifeleri görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın onayı ile yürürlüğe girmektedir. Maddenin ikinci fıkrasında, tarife tesbitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanmasının esas alınacağı öngörülmektedir.

Ek madde 6'da ise Fon'un gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususların Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir.

B- Anayasa'ya Aykırılık Sorunu

Danıştay Onuncu Dairesi, elektrik enerjisi satış tarifesi içerisinde yer alan elektrik enerjisi fon payının abonelerden tahsil edildiğini belirterek bunun ek mali yükümlülük niteliği taşıdığını; yıllık bütçe dışında fonlardan gerçekleştirilecek kamu harcamalarının hangi kaynaklardan ne oranda elde edileceğinin belirtilmesinin gerektiğini; ek mali yükümlülüklerde yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırlar içinde Bakanlar Kurulu'nca düzenleme yapılabileceğini; aksi halde mali yükümlülüğün her an değişebilen miktarda kamu hizmetinden faydalananların üzerinde bırakılmasının belirsizlik yaratacağını; fon gelirinin hangi işlem üzerinden ne oranda elde edileceğinin yasama organınca saptanması gerektiğini; tüketicileri koruyucu, aydınlatıcı ve destekleyici nitelikteki önlemlerin alınmasının Devletin görevi olduğunu ileri sürerek, belirtilen kuralların iptalini istemiştir.

1- Anayasa'nın 73. ve 161. Maddeleri Yönünden İnceleme

Elektrik enerjisi tarifelerinin tespitinde Yasa'nın 9. maddesine göre, dikkate alınan "Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak pay"ın niteliğinin, başka bir anlatımla bunun vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük veya ek mali yükümlülük olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü fıkrasında, vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin ancak yasayla konulup, değiştirileceği veya kaldırılacağı öngörülmektedir. Son fıkrasında da vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin bağışıklık, ayrıcalık ve oranlarına ilişkin konularda yasada belirtilen yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilmektedir.

Vergi, kamu giderlerini karşılamak amacıyla yasalarla gerçek ve tüzelkişilere mali güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri için yapılan giderlere ortak katılma payıdır.

Harç, 492 sayılı Harçlar Yasası'nda tanımlandığı gibi "fertlerin özel menfaatlerine ilişkin olarak kamu kurumları ve hizmetlerinden yararlanmaları karşılığında yaptıkları ödemelerdir".

Resim, harca benzer biçimde, kamu kuruluşlarında görülen hizmetin ve yapılan giderlerin karşılığında yalnız o işle ilgili olarak gerçek ve tüzelkişilerden sağlanan gelirlerdir.

Vergi, resim, harç benzeri mali yükümlülük ise kişilerden, kamu hizmetleri karşılığında ya da bir hizmet karşılığı olmaksızın kamu gücüne dayanılarak alınan paralardır. "Benzeri mali yükümlülük" kimi zaman vergi harç ve resim'in özelliğini ayrı ayrı yansıtırken kimi zaman da verginin harç ve resim'in ortak öğelerini taşıyabilir.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin ortak özellikleri, yasayla konulmaları ve kamu gücüne dayanılarak gerektiğinde zorla alınmalarıdır.

3096 sayılı Yasa'nın 9. maddesinde, elektrik enerjisi satış tarifelerinin nasıl saptanacağı ayrıntılı biçimde gösterilmiştir. Satış tarifesinin içinde Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak pay da mevcuttur. Fon payı, 3096 sayılı Yasa'nın uygulanmasıyla ilgili araştırma, geliştirme, etüd, proje, denetim faaliyetleriyle kurulacak tesislere finansman yönünden destek ve elektrik enerjisi fiyatlarında istikrarı sağlamak amacı ile kullanılacaktır. Elektrik enerjisi tarifelerinde yer alan fon payı, kamu hizmetinin daha iyi görülebilmesi için kamu gücüne dayanılarak konulan vergi, resim, harç benzeri mali bir yükümlülüktür.

Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü fıkrasında, "vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır" denildiğinden vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülük olan fon payının miktar ve oranının Yasa'da gösterilmesi gerekir. Bu, "Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükte yasallık" ilkesinden doğan bir zorunluluktur. Getirilen mali yükümlülüğünün miktar ve oranının belirtilmeden sadece türünün Yasa'da belirtilmiş olması yasa ile konulduğu anlamına gelmez. Kaldı ki maddenin son fıkrasında, yasayla konulan mali yükümlülüklerin oranlarında aşağı ve yukarı sınırların belirtilmesi koşuluyla Bakanlar Kurulu'na değişiklik yapmak yetkisi verilebileceği de belirtilmektedir.

Oysa, yapılan düzenlemeyle Anayasa'nın 73. maddesinde öngörülen bu iki durum da gözetilmemiştir. Bu nedenle, itiraz konusu kuralların iptali gerekir.

Öte yandan başvuru kararında, Anayasa'nın 161. maddesinde yıllık bütçeler dışında kimi kamu harcamalarının yapılabilmesine olanak tanındığı, bu giderlerin hangi kaynaktan ne oranda karşılanacağının da Yasa'da gösterilmesi gerektiği belirtilerek, buna uygun olmayan itiraz konusu kuralların iptali istenmiştir.

Anayasa'nın 161. maddesinin ikinci fıkrasında, genel ve katma bütçelerin nasıl hazırlanacağının yasayla belirleneceği öngörülmekte, üçüncü fıkrasında da bu yasaya kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usullerin konulabileceği belirtilmektedir. Maddenin üçüncü fıkrasında öngörülen özel süre ve usuller iş, hizmet ve ilgili yatırımlar bazında yasada isimleri gösterilmesi zorunlu olan konuları kapsadığından itiraz konusu kurallarla belirlenen Elektrik Enerjisi Fonu ile ilgisi görülmemiştir.

2- Anayasa'nın 2. ve 7. Maddeleri Yönünden İnceleme

Danıştay Onuncu Dairesi, Yasa'nın 9. maddesinin ikinci fıkrasında enerji satış tarifelerinin tespitinde Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak payın miktar ve oranının belli edilmemesini ve Ek Madde 6'da bu paya ilişkin Bakanlar Kurulu'na yönetmeliklerle düzenleme yapma yetkisi verilmiş olmasını Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerine aykırılık oluşturduğunu ileri sürmektedir. Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin olduğu belirtilerek bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmüştür. TBMM'nin yürütme organına hangi konularda ve koşullarda düzenleme yetkisi verebileceği tek tek sayılmış ve sınırlanmıştır. Bunlar; vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisna ve indirimleriyle oranlarına ilişkin kurallarında aşağı ve yukarı sınırlarının belirlenmesi koşuluyla düzenleme yapılması, ekonomik, ticari, teknik ve idari andlaşmaların kanunla uygun bulunmasına gerek görülmeden onaylanması, dış ticaret işlemleri üzerine ek mali yükümlülükler konması, olağanüstü hal ve sıkıyönetim süresince bu hallerin gerekli kıldığı konularda kanun hükmünde kararname çıkarılması gibi konulardır. Bunlar dışında yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organının sübjektif hakları etkileyen kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yürütmenin tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin yasallığı ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetkidir. Yasa koyucu, belli konularda gerekli kuralları koyacak, çerçeveyi çizecek yasaların uygulanmasını sağlamak için idareye belli düzenleme alanı bırakabilecektir.

İtiraz konusu kurallarda Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılması gereken payın miktar ve oranının açıkça belirtilmemiş olması, getirilen mali yükümlülüğün aşağı ve yukarı sınırlarının saptanmadan yürütme organına bu konuda yapılacak düzenlemeler için yetki verilmesi yasama yetkisinin devri niteliğindedir.

Öte yandan, Anayasa'nın 2. maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılan hukuk Devleti, insan haklarına saygılı ve bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kuran ve bunu sürdürmekle kendini yükümlü sayan, bütün işlem ve eylemleri yargı denetimine bağlı olan Devlettir. Vatandaşların Devlete karşı güven duyabilmeleri, maddi ve manevi varlıklarını korkusuzca geliştirebilmeleri hukuk güvenliğinin sağlandığı bir sistem içinde olanaklıdır. Hukuk Devletinde, yasa kurallarının adalet ve hakkaniyet ölçütlerine uygun, açık, anlaşılabilir ve belirgin olması gerekir. İtiraz konusu kurallarda Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak payın miktar ve oranı belirtilmemiştir. Aşağı ve yukarı sınırları belli olmayan vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüğün her an değiştirilebilir nitelikte bulunması hukuk güvenliği ve hukuk Devleti anlayışıyla bağdaşmaz.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kurallar Anayasa'nın 2. ve 7. maddelerine aykırıdır; iptalleri gerekir.

Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Lütfi F. TUNCEL bu görüşlere katılmamışlardır.

3- Anayasa'nın 5., 172. ve 173. Maddeleri Yönünden İnceleme

Başvuru kararında, iptali istenen kuralların Anayasa'nın 5., 172. ve 173. maddelerine aykırılığı ileri sürülmüştür. Anayasa'nın 5. maddesinde Devletin temel amaç ve görevleri belirtilmiş, 172. maddesinde tüketicilerin tekel ve karteller karşısında korunması, 173. maddesinde ise esnaf ve sanatkarların korunması Devlete görev olarak verilmiştir. İtiraz konusu kuralların Anayasa'nın bu maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

VII- SONUÇ

4.12.1984 günlü, 3096 sayılı "Türkiye Elektrik Kurumu Dışındaki Kuruluşların Elektrik Üretimi, İletimi, Dağıtımı ve Ticareti ile Görevlendirilmesi Hakkında Kanun'un;

A- İlk inceleme evresinde alınan sınırlama kararı uyarınca incelenen 9. maddesindeki "... Elektrik Enerjisi Fonu için ayrılacak fon payı, ..." sözcüklerinin,

B- Ek 1. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin,

C- Yine sınırlama kararı uyarınca incelenen Ek 6. maddesinin, iptal edilen Ek 1. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendi yönünden,

Anayasa'ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, Güven DİNÇER, İhsan PEKEL ile Lütfi F. TUNCEL'in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 28.9.1995 gününde karar verildi.

Başkan                   Başkanvekili                   Üye

Yekta Güngör ÖZDEN       Güven DİNÇER                   İhsan PEKEL

Üye                       Üye                           Üye

Selçuk TÜZÜN             Ahmet N. SEZER                 Haşim KILIÇ

Üye                       Üye                           Üye

Yalçın ACARGÜN           Mustafa BUMİN                 Sacit ADALI

Üye                       Üye

Ali HÜNER                 Lütfi F. TUNCEL

KARŞIOY YAZISI

Esas Sayısı: 1995/24

Karar Sayısı: 1995/52

Anayasa'ya aykırılık savında, elektrik enerjisi satış tarifesi içinde yer alan elektrik enerjisi fon payının ek mali yükümlülük niteliğinde olduğu; ek mali yükümlülüklerde yasa ile belirlenmiş alt-üst sınırlar Bakanlar Kurulunca düzenleme yapılabileceği; fon gelirinin hangi işlem üzerinden ve oranda elde edileceğinin yasama organınca saptanmasının gerektiği ileri sürülerek, itiraz konusu yasa kuralının iptali istenilmiştir.

3096 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralları da içeren 9., Ek madde 1. ve Ek madde 6. maddelerinde:

"Enerji tarifeleri görevli şirketin teklifi ve Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı'nın onayı ile yürürlüğe girer.

(Değişik: 7/3/1990-3613/2 md.) Tarifelerin tespitinde, yıllık işletme, bakım ve onarım giderleri, faiz ve kur farkı garantisi verilmemiş ise kur farkları, teknik ve sermaye amortismanları, elektrik enerjisi fonu için ayrılacak fon payı, diğer masraf ve harcamalar ile ortaklara dağıtılacak makul bir temettü için gerekli gelirin sağlanması esas alınır.

Görevli şirketleri ile üretilen elektriğin satılacağı kurum ve şirketler arasında bu satışların miktar ve şartlarını tanzim eden ve bir yıldan fazla süreli olabilen sözleşmeler yapılması ve bu sözleşmelere tarifeler ile ilgili özel hükümler konulması; Bakanlar Kurulu Kararı ile mümkündür."

"Fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususlar Bakanlar Kurulunca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir" denilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin E. 1995/24, K. 1995/52 sayılı kararı ile, 3096 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kuralları iptal edilmiştir.

İptal kararında, fon payının ek mali yükümlülük niteliğinde olduğu, bu nedenle Anayasa'nın 73. maddesi uyarınca miktar ve oranının yasa ile belirlenmesinin gerektiği, sadece türünün Yasa'da belirtilmiş olmasının yasa ile konulduğu anlamına gelmeyeceği belirtilerek iptaline karar verilmiştir.

Anayasa'nın 73. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkralarında, "Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır.

Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırları içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kurulu'na verilebilir" denilmiş; 167. maddesinde de "Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemlerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri alır; Piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önler. Dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir" kuralına yer verilmiştir.

"Fon Payının ek mali yükümlülük olduğunda duraksanamaz. Ancak 3096 sayılı Yasa'nın itiraz konusu kurallarında sözü edilen "elektrik enerjisi fonu için ayrılacak fon payı" Anayasa'nın 73. maddesinde sözü edilen, vergi, resim, harç ve benzeri bir mali yükümlülük değil, 167. maddesinde sözü edilen ve Bakanlar Kurulunca konulup, kaldırılabilecek bir "ek mali yükümlülük" niteliğindedir.

Elektriğin enerjisi fonunun kurulmasına bir Bakanlar Kurulu Kararı ile değil, 3096 sayılı Yasa ile karar verilmiştir. Fonun gelirleri, giderleri, yönetimi ve fonla ilgili diğer hususların Bakanlar Kurulu'nca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi, Anayasa'nın 167. maddesine uygun bir düzenlemedir. Anayasa'nın herhangi bir kuralına da aykırılık oluşturmamaktadır. Bu nedenlerle, iptal kararına karşıyız.

Başkan Vekili             Üye                           Üye

Güven DİNÇER             İhsan PEKEL                   Lütfi F. TUNCEL